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          行業新聞

          公墓 目前我國公墓陵園行政的立法思考

           一、我國公墓行政立法的指導思想

            公墓行政立法應樹立可持續發展和人本主義的思想,充分考慮國家和人民的利益,在既定的殯葬管理方針的指導下進行。

            殯葬管理條例規定,殯葬管理的方針是:積極地、有步驟地實行火葬,改革土葬,節約殯葬用地,革除喪葬陋習,提倡節儉文明辦喪事。上海市的殯葬管理條例在這個基礎上,又增加了保護環境,尊重中華民族美德的原則。這些方針和原則都很好地體現了國家可持續發展的戰略思想,亦即體現了:既滿足當代人的需要,又不對后代人滿足其需要的能力構成危害;既要保證適度的經濟增長與結構優化,又要保持資源的永續利用和環境良化,從而做到環境和經濟相協調,實現持續共進,有序發展。  二、 我國公墓行政的立法現狀

            我國公墓的建設和發展是在八十年代起步的,經過近20年的發展,全國的公墓總數已經達到 上千家,設計墓穴數達321萬穴(據《2007年中國民政統計年鑒》)。為了有效地管理公墓和相關的墓葬行為,國家和地方行政機構先后制定了一批法規規章和規范性文件。

            1、關于公墓管理的法律文件在目前多數屬于部門行政法的范疇。目前相關的法規和規章、規范性文件有:《殯葬管理條例》、《公墓管理暫行辦法》、《關于加強公墓管理的報告》、《關于華僑去世后回國安葬問題的通知》、《關于制止喪葬濫占土地私建墳墓的通知》、《關于興建中外合資公墓有關問題的通知》、《關于當前興辦經營性公墓中值得注意的問題的通知》、《關于嚴格控制吸收外資興建殯葬服務設施的通知》、《關于清理整頓非法經營性公墓的通知》、《關于禁止利用骨灰存放設施進行不正當營銷活動的通知》。

            各地政府和民政部門也根據國家的有關規定,制定了相關的規章和規范性文件。

            2、公墓行政法律文件的主要內容

            在以上列舉的法律規定中,關于公墓行政管理的主要內容有:(1)公墓設立的條件以及審批程序;(2)墳墓墓穴建造地點、使用年限和占地面積的限制;(3)公墓經營機構的經營責任;(4)公墓和墓葬的殯葬改革要求;(5)對外資興建公墓的限制;(6)禁止不正當的公墓經營活動等。

            3、公墓行政管理取得的成績和不足之處

            進入九十年代以來,各地民政和殯葬管理部門依法行政,嚴格公墓市場的準入管理,倡導節省土地的墓葬方式,做好公墓經營管理的行政指導,積極治理非法經營行為,打擊亂埋亂葬,取締非法公墓,制止非法傳銷,取得了階段性的成果,促進了我國公墓事業的健康發展。

            但是,由于我國公墓行政管理的法律建設還處于初級階段,法律規范涉及的面還十分有限,加上許多地區殯葬行政管理部門的機構不健全、執法經驗不足等原因,公墓經營中的違法現象在一些地區比較嚴重,已經對自然環境和社會治安構成了危害。因此,根據形勢的發展,整理、修訂和新訂公墓行政管理規范的工作迫在眉睫。  三、我國公墓行政立法應關注的幾個問題

            1、關于公墓經營的行政許可

            我國目前的公墓經營的準入條件是十分嚴格的。對于大部分非民政事業的單位來說,獨立取得公墓經營的許可幾乎是不可能的。這是因為政府部門認為,公墓是提供公共服務產品的部門,政府賦予公墓一定的政策目標,要求其達到某種公益準則,而市場經濟的運行也需要這種公益性責任的國有企事業的專營公墓。

            近年來,我國的公墓業雖然也在不斷地成長壯大,但與其他行業相比仍屬于“幼稚產業”。在法律體系和管理體系尚不健全的情況下,如果過早地實行公墓業的自由化發展,就會斷送國有公墓的前程,也會帶來不好的后果。因此在短時期內,出于維護公共利益、保護生態環境、建立或加快建立國內特定的公墓服務業的考慮,對社會民間資本和外國資本進入公墓等殯葬業活動,還是應該加以一定的限制。當然,我們也應該清醒地看到,我國已經是WTO的成員,在這樣的形勢下,我們要快速研究建立公墓的有關資格條件和程序、技術標準和許可證要件。根據國際規則,法律規定的從事公墓服務的資格和能力要有客觀和明確的標準,而且這些標準件將逐步過渡到只是以保證服務質量所需為限;過渡到不使程序本身對提供服務形成一種限制。這種要求,將對我們傳統的相關法律規范提出挑戰,我們要做好充分的思想準備。

            2、關于公墓經營的秩序

            按照現有的法律規范,我國現有的公墓按照性質劃分為公益性公墓和經營性公墓。其中公益性公墓是為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地,未經批準,公益性公墓不得對外經營殯儀(原文如此,似乎應為“經營墓葬”較妥)業務;經營性公墓是為城鎮居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務的公共墓地,建立經營性公墓由省、自治區、直轄市民政廳(局)或民政部批準。根據這些規范,可以理解為:所有未經相當級別行政部門批準的公墓,包括公益性公墓開展經營活動均屬違法行為。

            多年來,民政部在制定相當數量的規范性文件的基礎上,又多次發文要求各地清理非法公墓,但是形勢不容樂觀,如果認真地對非法公墓(未經許可而經營的公墓)的數量作一番統計,相信數量之巨會使不明就里的人們感到十分驚訝。非法公墓的禁而不止,擾亂了公墓的正常經營秩序,侵害了墓地消費者和合法經營者的權益。

            問題顯得同樣嚴重的還有公墓陵園的靈位傳銷?,F在因靈位傳銷爆發的大規模群眾來訪正循著當年塔葬陵園的發展軌跡,逐步蔓延開來,作為殯葬的主管部門——民政廳(局)面臨著巨大的工作壓力。

            作為消費者,在非法公墓定購墓穴,或者是聽信了塔葬陵園的宣傳,購買了大量的靈位,看來似乎是一種民事行為,行政部門不必干預。但是,由于信息占有的不對稱,消費者往往處于弱勢地位,法律應該通過約束經營者的行為,保護消費者的利益。

            規范公墓的經營秩序,可以在行政規范的有關條款中規定經營者必須同消費者訂立合同,甚至可以規定格式合同,就定購墓穴的方位、面積、使用年限、價格及其支付方式、墓穴維護費用、違約責任等約定并形成書面文件。行政管理機構還可以根據規定,頒予經營者許可證照,印制或監制公墓墓穴證書,及時發布公墓年度檢驗公告,便于消費者鑒別公墓的合法性質。

            3、關于公墓設施和墳墓的技術規定

            出于保護國家資源、保護消費者的利益的考慮,公墓的法律規范還應有相關的技術規定。目前的法律文件中已經有一些規定,比如:民政部《關于貫徹執行“殯葬管理條例”中幾個具體問題的解釋》中規定,埋葬骨灰的單人、雙人合葬墓占地面積不得超過1平方米,埋葬遺體的單人墓占地面積不得超過4平方米,雙人合葬墓不得超過6平方米。在《上海市公墓管理辦法》中規定,墓地必須距離風景名勝區二千米以外,距離鐵路五十米以外,距離公路和干河三十米以外;公墓內墓穴的占地面積不得超過公墓總面積的百分之六十;墓穴間通道寬度不得低于零點六米,等等。

            因此,在法律規范文件中,對公墓的墓穴構筑容量的控制指標、墓穴構筑間距、墓穴構筑的高度限制、公墓的環境和綠地指標、公墓的公共停車場地指標等均應有明確的規定。根據各地經濟發展的水平,對這些指標可以采取分類指導的原則,由當地政府結合實際情況制定標準予以發布。

            4、關于對公墓經營人員的管理

            公墓經營人員具備必要的知識和能力,應該是保證公墓規范經營的重要條件。但是目前的情況是多數的公墓經營者缺少必要的素質,他們對相關的法律、公墓的營銷手段、墓穴的構造知識、藝術文化修養等知之甚少,倉促上崗,以致所在的公墓管理水平低下,服務質量和經濟效益不能令人滿意??梢赃@樣說,我國的公墓服務質量低,服務項目單一,經營手段落后,主要是受到了管理人員素質方面的制約。

            改變公墓經營者管理水平低下的途徑就是在法律規范中規定,凡是公墓的經營責任者、公墓的業務和技術人員、公墓的咨詢代理人員均應該通過必要的培訓和考試合格,取得行政管理機構頒發的執業證書后,才能從事公墓的經營活動。

            殯葬的行政管理部門根據公墓經營者必須具備的素質要求,制定培訓大綱,組織有關教材的編寫和出版,為各地行政機構實施培訓和核發公墓的執業資格證書創造條件。

            5、關于行政人員的職權和違法行政的責任

            我國已加入WTO ,正是實現由“人治”向“法治”的轉變,由主要依靠政策和行政命令協調經濟發展的傳統向主要依法行事的法制模式轉變的一個重要歷史契機。

            在這樣的時刻,立法者的責任心、對社會變遷的敏感性、創制規則的自主性,都直接影響著公墓行政法律對于社會變遷的回應程度。公墓的行政機構應該充分注意到上述的這些變化,對自身的職責權力做一個全面而又深刻的思考,并在制定規范時予以全面的表述。

            首先是法律的透明度。根據行為法定原則、程序法定原則和責任法定原則,關于公墓的行政管理職權均得有法律依據,并且應該是公開的。

            其次,對公墓的行使職權的人員應該認識到,職權是行政的源泉,行政機關不能在職權范圍以外行事。無職權干預無效,越權干預無效。沒有法律依據的行政行為將會受到抵制,嚴重的還會導致行政訴訟。

            再次可以預料,公墓行政管理的非強制行政行為也將會在法律中有所表現。諸如為消除殯葬設施比如公墓和陵園的盲目建設,消除墓地消費者的盲目消費開展行政指導;基于完成公益性的公墓服務設施工程建設需要而訂立行政合同;旨在減少公墓銷售糾紛、穩定公墓經營秩序而進行行政調解;意欲促進殯葬改革和文明建墓頒發行政獎勵;為保證貧困居民構筑墳墓實施行政資助;為提高公墓行政管理民主化程度,保障公民權利,而公布行政信息咨詢,提供行政信息服務,等等。這些非強制性行政行為,具有行政主體依其職責權限,主動發出,不以強制行政使對方服從、接受的特征。

            最后,要有效地防止和糾正違法行政。而違法行政的防止和糾正,則有賴于相關法律責任制度的健全與完善。陵園行政立法和實現法治,任務是十分艱巨的。我國的公墓行政人員長期在人治的環境下工作,人治的傳統和習慣有很深的基礎,另一方面,法治因素本身在制度上就沒有占到優勢,在實踐中則進一步受到限制。因此,在公墓立法的過程中,既堅持法律至上的原則,堅持尊重人權的原則,又堅持行政行為接受約束的原則。相信經過公墓行政人員和行政相對人的共同探討,一部新的公墓行政法規將在不久的將來出現在國人面前。

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